Det vanskelige steget fra forskning til forvaltning

Norads flotte forskningsfartøy, det tredje «Dr. Fridtjof Nansen» i rekken, ble døpt av Erna Solberg i mars 2017.

forskningsskipet Dr. Fridtjof Nansen
Erna Solberg døper forskningsfartøyet Dr. Fridtjof Nansen. Foto: Ken Opprann

Dette innledet en ny fase av Nansenprogrammet, det største og lengstvarende enkeltprosjekt i norsk fiskeribistand. Siden oppstarten i 1975 har programmet bistått over 60 land i Afrika, Asia og Latin-Amerika med kartlegging, overvåking og forvaltning av fiskeressurser. Programmet har høstet stor anerkjennelse for sin innsats, og dataene som er samlet inn gjennom forskningsfartøyet «Dr. Fridtjof Nansen» er uten tvil uvurderlige. Samtidig har programmet fått noe kritikk for at de innsamlede dataene i for liten grad har vært analysert og brukt som grunnlag for forvaltningsbeslutninger i samarbeidslandene.

«Den norske modellen»

Norges erfaringer med en fiskeripolitikk som både er lønnsom og miljømessig bærekraftig gjør at det er stor interesse fra utviklingsland i å samarbeide med norske institusjoner. Vår kunnskapsbaserte fiskeriforvaltning bygger på et tett samarbeid mellom fiskerinæring, forskningsinstitusjoner og myndigheter.

Men hvis dette er oppskriften på suksess og utviklingsland ønsker å følge Norges eksempel, hvorfor brukes da dataene som er samlet inn gjennom Nansenprogrammet relativt lite som grunnlag for forvaltningsbeslutninger?

Noen av årsakene kan være kostnadene ved og mangel på kompetanse til å analysere og omsette data til forvaltningsråd og -tiltak, manglende politisk vilje og ikke minst fravær av kontroll og sanksjonsregimer. Forvaltningstiltak er nærmest verdiløse uten effektiv kontroll av at de overholdes og sanksjoner mot dem som ikke overholder tiltakene. Selv om utviklingsland har et kontrollsystem på plass, vil dette ofte være utsatt for korrupsjon ved at inspektørene mottar bestikkelser for å se gjennom fingrene med at fiskerireguleringer overholdes.

Data må analyseres før de kan brukes

Data som samles inn ved hjelp av «Dr. Fridtjof Nansen» må analyseres før de kan brukes i forvaltningen, og dette er både dyrt og ressurskrevende.

forskningsskipet Dr. Fridtjof Nansen

Foto: Ken Opprann

Kunnskapen som kreves for å analysere og omforme de innsamlede forskningsdataene til forvaltningsråd er begrenset i mange av samarbeidslandene. Det samme gjelder kunnskapen hos de som sitter med forvaltningsansvaret. Kapasitetsbygging i forsknings- og forvaltningsinstitusjoner og relevant utdanning av forskere og forvaltere og er en forutsetning for å innføre kunnskapsbasert fiskeriforvaltning. Ikke mange universiteter i utviklingsland kan tilby relevant fiskerifaglig utdanning, som er ganske spesialisert. Nansenprogrammet utvikler veiledere, holder workshops, gir «on the-job-training» om bord på forskningsfartøyet og har dessuten planer om å tilby mentorordninger og kortkurs. Dette er nødvendige og viktige tiltak, men må understøttes av en satsing på relevant, fiskerifaglig utdanning av forskere og forvaltere. Denne oppgaven kan ikke Nansenprogrammet løfte alene.

Fisk kjenner ikke landegrenser

Mange land har dessuten felles fiskebestander. Det hjelper lite om et av landene innfører forvaltningstiltak, dersom bestanden fiskes uten begrensninger i nabolandet. Felles forvaltning krever samarbeid og kan være svært krevende å innføre, særlig hvis landene i utgangspunktet har et anstrengt forhold til hverandre. Før landene kan bli enige om en forvaltningsplan og en fordelingsnøkkel, må forskerne i landene oppnå en felles forståelse av hva som er bestandsgrunnlaget og vandringsmønsteret til bestandene. Dette er langsiktig arbeid hvor interessekonflikter ofte vil komme i veien for en objektiv analyse av de data som er samlet inn.

Mangel på alternativt levebrød for fiskere

Overfiske er et generelt problem i mange utviklingsland og vil ofte være hovedårsaken til at det står dårlig til med fiskebestandene.

Fiskebåter i Vietnam

Fiskebåter i Vietnam. Foto: Kristoffer Kokvold

Et opplagt forvaltningstiltak for å gjenoppbygge bestandene vil være å redusere fiskeflåten og fangstkapasiteten. I Norge har vi hatt mulighet til å gjøre dette fordi det har vært et generelt oppsving i økonomien for øvrig og ikke minst fordi vi fikk en oljeindustri som kunne tilby alternative arbeidsplasser og inntekter. I de fleste utviklingsland vil det å redusere fiskeflåten og fangst få store, negative konsekvenser for sysselsettingen på kort sikt, selv om det vil være mer bærekraftig i et lengre perspektiv. Fiskere er ofte blant de fattigste i befolkningen, og vil ha store problemer med å skaffe seg et alternativt levebrød.

Korrupsjon og mangel på politisk vilje

Svake politiske institusjoner og korrupsjon kan være en årsak til at beslutningstakere i utviklingsland rett og slett ikke har interesse av å følge biologisk rådgivning basert på forskning. Salg av fiskerilisenser kan være en viktig inntektskilde for lavtlønnede byråkrater og det har ofte vært store penger å tjene ved å gi fiskerettigheter til utenlandske flåter. Det er heller ikke helt uvanlig at beslutningstakere høyt oppe i forvaltningen eller det politiske system har tette forbindelser til mektige aktører innen fiskerinæringen og kanskje til og med har eierandeler i fiskeindustrien.

Ting tar tid

I 1975 var verdens fiskeressurser rikelige. I de første årene bisto programmet først og fremst utviklingsland med å kartlegge hvilke ressurser som fantes i deres farvann for å etablere bæredyktige, kommersielle fiskerier. Dette var før befolkningsveksten og den økende etterspørselen etter fisk førte til ekspansjon av den globale fiskeflåten og en sterk reduksjon av verdens fiskebestander. Kombinert med kystutvikling, økende forurensning og klimaendringer gjorde dette de marine økosystemene blant de mest sårbare på kloden.

Forskningsskipet Dr. Fridtjof Nansen

Biblioteket ombord i forskningsfartøyet. Foto: Ken Opprann

Oppbygging av en kunnskapsbasert fiskeriforvaltning tar tid. I Norge har det tatt mer enn hundre år å utvikle den forvaltningen vi har i dag, med prøving og feiling underveis. Av mange grunner kan vi ikke forvente at utviklingsland lager en blåkopi av vår norske modell og innfører denne «over natten».

Men med våre dyrekjøpte erfaringer og etter hvert velutviklede forvaltningssystem har norske forskere og forvaltere et godt utgangspunkt for å veilede og bistå utviklingsland i å etablere en bærekraftig fiskeriforvaltning som er basert på kunnskap om økosystemene.

Dataene som samles inn vil uansett være verdifulle, selv om de ikke umiddelbart blir brukt som grunnlag for forvaltningsbeslutninger. Det er snakk om referansedata, uvurderlige tidsserier som sier noe om utviklingen i økosystemene og data som tilfører det globale samfunn viktig informasjon om miljø og klimautvikling i havområder som ikke har vært kartlagt.

Nansenprogrammet

forskningsskipet Dr. Fridtjof Nansen

R/V Dr. Fridtjof Nansen er i Oslo for å døpes. Foto: Ken Opprann

I 2017 startet en ny fase av Nansenprogrammet med et splitter nytt, «state of the art» forskningsfartøy som gir en utvidet plattform for tverrfaglig ressurs- og miljøforskning. Programmet vil fortsette det langsiktige arbeidet med å bistå land i å øke kunnskapen om de marine økosystemene og styrke samarbeidslandenes evne til å forvalte sine marine ressurser. Det vil også legges vekt på å utvikle samarbeidslandenes institusjonelle og menneskelige kapasitet innen marin forskning og fiskeriforvaltning, inkludert deltakelse av kvinner.

Sist, men ikke minst ønsker programmet å styrke landenes kapasitet til å bearbeide, analysere og bruke data som innhentes fra tokt med ”Dr. Fridtjof Nansen”, og å bistå i utforming av rammeverk som er nødvendig for god fiskeriforvaltning. Programmet vil også bidra til økt regionalt samarbeid om felles havområder og ressurser. Som noe nytt er programmet tilført ressurser fra det norske Fiskeridirektoratet for å bistå i selve forvaltningsdelen.

Den overordnede målsetningen for Nansenprogrammet er «bærekraftige fiskerier som kan bedre mat– og ernæringssikkerheten for befolkningen i partnerlandene». Dette er et langsiktig og ambisiøst mål som ingen forventer vil kunne oppnås på de fem årene denne fasen av programmet varer. Men vi må ikke tape det av syne. Det er ingen tvil om at økt kunnskap om økosystemene er et viktig første steg for å nå dette målet. Det er svært positivt at programmet nå har økt fokus og flere ressurser til arbeidet med å styrke bruken av de innsamlede forskningsdataene i forvaltningen.

Om Nansenprogrammet

  • Nansenprogrammet gjennomføres av FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO). De har ansvaret for planlegging, økonomi, implementering og rapportering.
  • Forskningsfartøyet ”Dr. Fridtjof Nansen” er sentralt i EAF Nansenprogrammet for innhenting av data som grunnlag for forvaltning av fiskeressurser.
  • Havforskningsinstituttet er ansvarlig for driften av forskningsfartøyet og den vitenskapelige delen av programmet, som inkluderer feltarbeid, vedlikehold av database, rådgivning og opplæring.
  • Fiskeridirektoratet bistår med rådgivning og opplæring i fiskeriforvaltning.
  • Norad eier fartøyet, finansierer driften av programmet og har forvaltningsansvaret på norsk side. De sørger også for at programmet er i tråd med norsk bistandspolitikk. Planer og rapporter som FAO legger fram godkjennes av Norad.
  • Nansenprogrammet har per i dag 35 partnerland, primært i Afrika og Bay of Bengal i Asia.

Nansenprogrammets fem faser
1975-1980 Kartlegging av uutnyttede ressurser for å etablere kommersielle fiskerier
1980-1990 Overvåking av utnyttede ressurser innenfor lands økonomiske soner
1990-2006 Overvåking, forvaltning og kapasitetsbygging med økende vekt på forvaltning av felles ressurser mellom land
2006-2016 Global faglig tilnærming mot økosystembasert fiskeriforvaltning (EAF)
2017-2022 Støtte til implementering av økosystembasert fiskeriforvaltning med hensyn til påvirkning fra klima og forurensning

Skribent

Ellen Kristine Viken
Ellen Kristine Viken Seniorrådgiver i seksjon for kunnskapsprogrammer

Debatt

Har du kommentarer til saken? Engasjer deg her!