• Debatt   
  • Publisert 6. november 2015

Bærekraftsmålene – kostnader og strategiske valg

Bærekraftsmålene (SDGs, Sustainable Development Goals) er svært ambisiøse, og omtales med alt på skalaen fra optimistisk entusiasme til reint harselas. En ny og delvis norskfinansiert rapport oppsummerer hva det koster å oppnå målene og har også tall for finansiering.

Rapporten fokuserer på utviklingsland på de to laveste inntektsnivåene etter Verdensbankens kategorier. Hovedbudskapet er at lavere mellominntektsland (LMICs) kan finansiere målene selv forutsatt høy økonomisk vekst, mens lavinntektsland (LICs) vil trenge bistand i hele perioden fram til 2030 selv med enda høyere vekst. LICs har GNI per innbygger på under USD 1045, mens LMICs har GNI per innbygger i intervallet USD 1045 – 4125.

Denne typen tall kaster bare et usikkert lys over mulige utviklingsforløp og hva de vil kreve.  Likevel bidrar de til å gi debatten et økonomisk rammeverk som peker mot utviklingsstrategiske valg.

Hvordan er utgiftene anslått?

SDGene består av 17 mål og 169 delmål (targets). Ulike metoder er brukt i beregningene, et typisk utgangspunkt er å anslå kostnader per innbygger og knytte an til veksten i befolkningsgruppen. En har også forsøkt å ta hensyn til at samme investering eller tjeneste kan virke på flere mål (synergier).  Det er dessuten nødvendig å skille mellom vekst i utgifter til områder SDGene dekker som følger av «business as usual»; alle land har jo utgifter til helse, utdanning, infrastruktur etc. i utgangspunktet. Spørsmålet er hva målene betyr for innsats ut over dette.

Den største utgiftsposten er investeringer i infrastruktur. Denne er alene over USD 900 milliarder per år. Store poster er forsyningssystemer for elektrisitet, telekommunikasjon og transport, mens vannforsyning og sanitæranlegg noe mindre. Innen offentlig tjenesteyting er behovet for investeringer i utdanning størst (vel USD 190 milliarder), mens helse er 80 rundt milliarder USD.

Kostnader for viktige sosiale overføringsordninger er ikke anslått, og utgifter til klimatilpasning bare delvis. Dette taler sammen med andre mangler understreket i rapporten for at rapporten har for lave anslag på samlete kostnader.

1.3 billiarder -«trillions» –per år

Totale utgifter er nesten USD 1.3 billiarder USD per år, det vil si 1300 milliarder. Av dette er rundt USD 350 milliarder for LICs og oppunder 950 milliarder for LMICs.  Dette utgjør om lag 11 prosent av BNP i denne gruppen land dersom vi regner nasjonalprodukt i USD etter valutakurser. Korrigerer vi for at prisnivåene i utviklingsland er lavere enn i rike land, blir nasjonalproduktene ofte 2-3 ganger større, og andelen SDG-utgiftene vil utgjøre faller til om lag 4 prosent. Den første måten å regne på er riktigere desto mer av utgiftene som knytter seg til import eller handelsvarer, den andre måten å regne på er riktigere desto mer som er ren hjemmeproduksjon

Halvparten privat finansiering – der det er lønnsomhet

Rapporten har gjort sektorvise anslag på hva utrederne tror privat finansiering kan bidra med. Det er innen infrastruktur i vid forstand en kan se for seg at private investeringer kan finansieres gjennom inntekter i markedet. Energiforsyning, telekommunikasjon og transport kan i større eller mindre grad baseres på forretningsmessig drift. For infrastruktur det lagt til grunn privat finansiering på i gjennomsnitt 50- 60 %.  De store tjenesteytende sektorene helse og utdanning, eller sosiale overføringsordninger (som ikke er med i rapporten), må finansieres over offentlige budsjetter eller med bistand.

Svaret på hva som mobiliserer privat kapital er enkelt: forretningsmessig lønnsomhet. Privat kapital går etter høy avkastning og lav risiko. Det meste av de utenlandske investeringene til lavinntektslandene går i dag til ressursrike sektorer, hvor lønnsomheten speiler tapping av naturressurser og ofte gunstige skatteregimer. Mer mangfoldig næringsliv er nødvendig.

Privat investeringsvilje kan økes ved målrettet innsats for å bedre rammebetingelser, eller ved at stat eller givere bidrar direkte til investeringer slik at lønnsomhet blir høyere eller risiko mindre. Garantier, direkte tilskudd eller billige lån er eksempler på dette, Det er mye oppmerksomhet om utvikling av nye finansielle instrumenter, men den viktigste faktoren som avgjør omfanget av tilgang på privat kapital er grunnlaget i økonomien: er det inntektsnivå og –fordeling som gir kjøpekraft, og er det tilgang på kompetanse og gode nok rammebetingelser for øvrig? Slike forhold er sterkt avhengig av økonomisk utviklingsnivå.

Vekst i BNP og skatt «løser» problemet i mellominntektsland

IMFs siste prognose for lavinntektslandene er at veksten i BNP skal ta seg gradvis opp til 6 prosent mot 2020. Rapporten er mer optimistisk og legger til grunn en gjennomsnittlig vekst i BNP i lavinntektsland på 8 % per år og i lavere mellominntektsland på 7 prosent per år for hele perioden fram til 2030. En årlig vekst på 7% og 8 % betyr at BNP vil bli 3.2 og 3.7 ganger større i 2030 enn i 2013. I tillegg til dette er det forutsatt en vesentlig bedring av skattesystemer og skatteadministrasjon. For LICs er det forutsatt at skatteinntektene vokser fra vel 13 prosent av BNP i 2012 til 19 % i 2030, for LMICs fra vel 15 % til 22 % i samme periode. Sammen med veksten i BNP betyr dette at skatteinntektene blir om lag 4,5 ganger større i 2030 enn i 2013.

Mellominntektsland går med overskudd – lavinntektsland trenger bistand

Tabellen under viser noen hovedtall. Rapporten har intervaller for flere av tallene, jeg har for enkelhets skyld brukt midtpunktet i disse. For LMICs betyr privat finansiering (B) og stort statsfinansielt rom (D) at disse finansieringkildene overskrider utgiftene (A) med 418 milliarder USD per år (E). For LICs vil det til tross for svært høy økonomisk vekst og enda sterkere økning i skatteinntektene, gjenstå en «regning» på i størrelsesorden USD 147 milliarder per år (E).

tabell

 

Selv om en skal ta tallene med mer enn en klype salt, tror jeg beregningene forteller noe riktig om de grovmaskede tendensene. Usikkerhet bør ikke stå i veien for strategiske diskusjoner.

Fattige land eller fattige mennesker?

Et grunnleggende spørsmål er om bistanden bør gå dit den gir størst effekt eller dit behovet er størst. Avveiingen har en dimensjon til – risiko. Behovet for bistand er stort der hvor det er stor risiko, i land i sårbare situasjoner. I slike land kan gevinsten ved bistand være enorm, hvis den bidrar til å hindre at landet faller tilbake i konflikt eller annen ustabilitet. Samtidig er faren for at bistandsmidler går tapt også stor. Det er grunn til å tro at fattigdomsutfordringene over tid vil konsentreres i Afrika sør for Sahara, og spesielt i sårbare land. Over tid bør kanskje knappere internasjonale midler vris mot disse landene.

Vil bistanden til MUL-landene øke igjen?

Da må en trend snus. Bistanden til de minst utviklede landene (MUL, engelsk LDC; Least Developed Countries)  gikk i følge OECD ned fra USD 46 milliarder i 2010 til 38 milliarder i 2014. OECD-landene har kommet med en intensjonserklæring om å snu denne trenden.

Figuren under viser at avhengigheten av konsesjonell finansiering – i hovedsak bistand –  er spesielt stor i MUL-landene. 11 av de 12 norske fokusland og -områder er MUL-land, unntaket er Det Palestinske området.

figur

Mer bistand som generell budsjettstøtte?

Hvordan store bistandsbeløp bør kanaliseres bør gjøres til en langsiktig og strategisk diskusjon. Bærekraftsmålene omfatter nærmest alle samfunnsområder, og hvis behovet for bistand forblir stort kan mange givere prioritere «sin» sektor.  Sektorinnsats gir lettest legitimitet hos skattebetalerne i giverland, fordi innsats og konkrete, målbare resultater kan kobles.

Her ligger det viktige problemstillinger knyttet til de bredere utviklingseffektene av bistand. Et hovedargument mot øremerking er at den kan undergrave evnen til og ansvaret for egen utvikling. Mottakerlandets administrative og politiske organer – en viktig del av et lands institusjonelle kapital –  svekkes hvis forvaltningen av store beløp skjer utenfor egne systemer. Det andre argumentet mot øremerking er at å begrense oppmerksomheten om koblingen mellom resultater og bistandsinnsats på enkeltområder kan være misvisende: Øremerket støtte til helse kan eksempelvis føre til at mottakerlandet flytter egne midler fra helse til andre sektorer. Dermed må en vurdere bistandens effekter på et bredere område enn dit den øremerkes.

En betydelig giver av budsjettstøtte er EU, som gir om lag en fjerdedel av bistand på denne måten. Tendensen er ellers at generell budsjettstøtte har tapt terreng internasjonalt så vel som i Norge. Årsaken til dette har kanskje mer vært at den er politisk vanskelig for givere enn at argumentene over er tilbakevist; evalueringer har gitt generell budsjettstøtte ganske godt skussmål. Hvis intensjonene om økt bistand til de minst utviklede landene følges opp, bør spørsmålet om generell budsjettstøtte være en viktig del av den generelle agendaen, selv om svarene må gis med utgangspunkt i hvert land.

Grunnlag for strategiske valg

Diskusjonen om hvilken rolle bærekraftsmålene bør og kan spille i internasjonal utviklingsfinansiering er bare så vidt begynt. Opplevelsen av stor avstand og tåkete landskap mellom virkelighet og ambisjon er ofte påtrengende.  Tallene i rapporten som er omtalt her er svært usikre, men gir likevel en fruktbar ramme for å identifisere strategiske spørsmål. Mye av diskusjonen om bærekraftsmålene blir trolig konsentrert om hvordan en best arbeider for mål på enkeltområder. Det er også viktig å ha oppmerksomhet om forskjellen på land, og på landenes rom for å fremme egen utvikling. Det bør være et sentralt utgangspunkt for å diskutere hvilken rolle bistand skal ha og hvordan den best kanaliseres.

Skribent

Lars Loe
Lars Andreas Loe Fagdirektør ved seksjon for utviklingsstrategi og styresett

Debatt

Har du kommentarer til saken? Engasjer deg her!