Legg ned middelmådig bistand

Ved å kutte støtte til all bistand som er «under middels», kunne bistanden blitt mye bedre. Men fagfolk og forvaltning kvier seg.

Når hørte du sist om et norsk bistandsprosjekt som ble avsluttet fordi det var for dårlig? I mine øyne skjer det alt for sjelden. Noen bistandstiltak avsluttes fordi en langvarig avtaleperiode går ut. Noe bistand stanses av politiske grunner, fordi norske bistandspolitiske prioriteringer endrer seg, eller som respons på en politisk endring i mottakerlandet. En sjelden gang stanses bistand på grunn av en skandale, for eksempel misbruk av bistandsmidler. En gang imellom reduseres støtte fordi en organisasjon ikke er flink nok til å dokumentere resultater – kanskje med mer vekt på dokumentasjon enn på faktiske resultater. Men få norskstøttede bistandstiltak avsluttes fordi kvaliteten ikke er god nok.

Få norskstøttede bistandstiltak avsluttes fordi kvaliteten ikke er god nok

Og om jeg har rett i dette, kan det bety en av to ting: Enten er all bistand akkurat like god, eller så har kvalitetssikringen sviktet. Det siste kan skyldes at vi ikke vet hva som er god og mindre god bistand, eller at vi ikke tar ikke konsekvensen av det. For hvis det er forskjell på kvaliteten av norskstøttede bistandstiltak, vil det mest fornuftige oftest være å kutte i støtten til den minst gode bistanden for å kunne finansiere mer av den bistand som er bedre.

Og det er ikke bare den dårligste bistanden som bør kuttes. Det kan være fornuftig å kutte selv i rimelig god bistand, hvis pengene kan brukes bedre et annet sted. Dette gjelder i alle virksomheter (økonomene bruker uttrykket opportunity costs for å forklare dette), men er særlig relevant i bistand på grunn av bistandens særegne økonomiske logikk: På grunn av politiske føringer om å opprettholde et visst nivå på bistandsbudsjettet, har bistandsforvaltningen som oppgave å bruke et gitt beløp på bistand hvert år. Dermed er det ikke slik at bistandsmidler blir stående ubrukt om man kutter et tiltak. Det vil bare føre til at forvaltningen søker etter andre bistandstiltak å bruke penger på, for at det samlede bistandsvolumet skal være det samme.

Det betyr i prinsippet at ikke bare kutt i dårlig bistand, men ethvert kutt i bistand som er «under middels», kan føre til bedre samlede resultater av bistanden. For å forklare: La oss si, for argumentets skyld, at vi hadde sortert all bistand på en skala fra «dårlig» til «god». La oss også si at det er tilfeldig hva slags bistand som får økte bevilgninger dersom det blir frigjort bistandsmidler fordi noe annet er kuttet. Det vil si at hver gang man kutter støtte til tiltak som er lenger nede enn midt på den tenkte skalaen mellom god og dårlig bistand, er sjansen mer enn femti prosent for at denne bistanden vil bli erstattet av noe som er bedre enn det som kuttes, som igjen vil føre til at den den samlede bistanden blir bedre, så lenge politikerne har bestemt at nivået på norsk bistand skal være på et visst nivå.

Nå er det ikke mulig i praksis å sortere all bistand på en skala fra «dårlig» til «god», men logikken er likevel gyldig. Det er dessuten både usant og urettferdig å antyde at det er tilfeldig hva slags bistand som vil erstatte den bistanden som kuttes: Dyktige fagfolk i forvaltningen sørger for at nye bistandsmidler vil kanaliseres til der den kan gjøre mest nytte, så nye bistandsmidler deles ikke ut tilfeldig. Men det bare øker sannsynligheten for at kutt i bistand som er «under middels», vil føre til at de frigjorte midlene brukes på noe som er enda bedre.

Bistandens særegne økonomiske logikk gir altså oss i forvaltningen en unik mulighet til å forbedre bistanden med å kutte støtte til all bistand som er under middels – selv om det som kuttes, holder rimelig god kvalitet og leverer rimelig gode resultater. Så lenge det fins bedre måter å bruke penger på, kan det være riktig å kutte.

De fleste bistandsfolk har ganske klare meninger om hva som er god og dårlig bistand

Hvorfor kutter man da så sjelden bistand med begrunnelse i kvalitet? Det er iallfall ikke fordi man ikke vurderer kvalitet. De fleste bistandsfolk har ganske klare meninger om hva som er god og dårlig bistand. Men når fagfolk blir bedt om å vurdere bistandstiltak, er de ofte diplomatiske og høflige, og bruker runde formuleringer. Jeg ser bare sjelden at faglige anbefalinger eller evalueringer entydig anbefaler å slutte å støtte pågående tiltak fordi de er for dårlige. Derimot ser man ofte anbefalinger om å ikke finansiere nye tiltak fordi de ikke er gode nok.

Det er mange gode grunner til at anbefalinger om å kutte i pågående tiltak er vanskelige. Først og fremst er det fordi virkeligheten ikke er så enkel som den logikken jeg har presentert her. Det fins ikke en enkelt målestokk for hva som er god og dårlig bistand. Bistand er så mangfoldig at det vil være meningsløst å måle alt mot samme kvalitetsstandard, og det fins ingen gode metoder for å vurdere veldig ulike bistandstiltak opp mot hverandre. Og selv om det skulle finnes en slik standard, vet vi for lite om bistanden til å gjøre slike vurderinger. Det varierer sterkt hvor mye dokumentasjon som fins om de ulike tiltakene, og det gjøres alt for få grundige, kritiske evalueringer til at disse kan danne beslutningsgrunnlag for størsteparten av norske bistandstiltak.

Det later nemlig til å være mye høyere terskel for å legge ned et bistandstiltak enn for å videreføre et tiltak

Men jeg har inntrykk av at man ofte ikke engang tar konsekvensen av det vi vet. Det later nemlig til å være mye høyere terskel for å legge ned et bistandstiltak enn for å videreføre et tiltak.

Litt av årsaken er nok denne: nesten all bistand gjør mye bra. Om man stanser et tiltak, vil det oftest være noen fattige som ikke lenger får den hjelpen de trenger. Ingen ønsker ha ansvaret for en slik beslutning. Dessuten vil man ikke skuffe de flinke og dedikerte folka som brenner for prosjektet, og som kanskje kan miste jobben (kanskje endatil noen man kjenner). En beslutning om å legge ned et bistandstiltak er derfor vanskeligere enn å si nei til et nytt tiltak som ikke er påbegynt – selv om grunnen til at man må si nei til nye tiltak, kanskje er at man ikke har penger til dem nettopp fordi man ikke klarer å avslutte noe annet. Det krever tøffe fagfolk og tøffe ledere å ta slike beslutninger. Eksterne fagfolk og evaluatorer har kanskje også noen arbeidsrelaterte egeninteresse i ikke å gi anbefaling om avslutning. I tillegg kan det ha blitt gjort beslutninger på høyere nivå som gjør at kutt ikke er et alternativ uansett. Derfor ender man kanskje opp med å ta initiativ til forbedringer, kanskje årelange prosesser med forsøk på å forbedre noe som i utgangspunktet ikke var veldig lovende.

Jeg tror at norsk bistand kunne blitt mye bedre om bistandsforvaltningen og bistandsorganisasjoner hadde vært raskere med å avslutte bistandstiltak: ikke bare de dårligste tiltakene, men også mange som fungerer rimelig bra. Hovedspørsmålet i enhver vurdering av et bistandstiltak bør ikke være om det virker eller om det er et godt tiltak, men om pengene kan bli bedre brukt ved å støtte et annet tiltak. Kanskje må man også revurdere om det er riktig at det kreves mye strengere vurderinger for å igangsette et nytt tiltak enn hva som kreves for å videreføre et som allerede er i gang.

Om fagfolk og beslutningstakere hadde tatt dette som utgangspunkt, ville de kanskje ha lagt større innsats inn i å gjøre grundige, kritiske vurderinger av pågående bistand, og si høyt og tydelig fra om all bistand som er «under middels». For selv om kutt vil være smertefullt for de involverte og for fattige, kan det likevel være det eneste riktige i arbeidet for mer effektiv samlet bistand.

En slik tenking og praksis hos fagfolk kunne også ha gitt en bonus på andre områder. Ikke bare kan vi anta at de ansvarlige for tiltakene ville ha skjerpet seg enda mer for å levere resultater til god kvalitet, om de visste at de var nødt til det for å beholde støtten. Det kunne også ha ført til at vi over tid ville lært mer om hva som er god og dårlig bistand. For om kvalitetsvurderinger skulle gi raske budsjettkonsekvenser, ville nok de ansvarlige etterlyst tydelige kvalitetskriterier fra forvaltningen. Det ville kanskje blitt etablert enda bedre systemer for intern kvalitetsvurdering i kombinasjon med ekstern verifisering gjennom grundige, uavhengige og kritiske evalueringer. Over tid ville det ført til mer kunnskap om god og dårlig bistand, og høyere kvalitet på den samlede norske bistanden.

Skribent

Øyvind Eggen (Foto: Sandra Aslaksen)
Øyvind Eggen Fagdirektør for evaluering

Debatt

Har du kommentarer til saken? Engasjer deg her!